编者按
好的营商环境就是生产力、竞争力，在稳定市场预期、提振发展信心等方面具有至关重要的作用。
获得了“成都市民最喜爱的后花园”等一系列称号的成都秀丽东方景区，因机场高速市政道路规划、附属设施用地指标等问题，在经营十余年后正式关闭。事件背后，地方政府前期招商引资流程和土地流程方式，与后期规划调整、政策变化等行为值得思考。
吴若凡 中房报记者 樊永锋 成都 北京报道
“无论如何，秀丽东方将不复存在了。”秀丽东方公司相关负责人王敏说道。
7月1日，一篇标题为《秀丽东方宣布永久闭园！》的微信推文在网络引发热议。经查看，推送该文的微信公众号名为“秀丽东方”，该微信公众号账号主体为四川秀丽东方投资管理有限公司。一篇微信公众号的推文，牵出了一段近10年的纠纷。
据记者了解，四川秀丽东方投资管理公司（以下简称“秀丽东方公司”）于2011年由招商引资来到四川省成都市锦江区三圣花乡。公开信息显示，三圣花乡又称三圣花乡观光旅游区，早在2006年4月就被评为“国家AAAA级旅游区”。
彼时，秀丽东方景区所处的位置，还是一片荒地。经过近5年时间的建设和发展，秀丽东方公司将这里打造成了一个大型生态景区。在经历了几年的平稳发展后，秀丽东方公司因涉及拆迁、违建等问题多次与锦江区政府以及景区所在地的锦江区三圣街道进行沟通，景区的发展也自此陷入停滞。
今年7月1日，秀丽东方景区宣布景区关闭， 7月中旬，锦江区人民法院在给成都秀丽园林有限公司的回复中称，对于此前秀丽公司提起的行政诉讼，法院做出不予立案裁定。
对于该景区背后的诸多纠纷，记者向成都市锦江区政府及相关部门核实求证，截至发稿前，未收到回复。
如今，事件有了最新进展，8月23日，微信公众号“秀丽东方”发布了一篇推文，称因政府要复耕复垦，需收回土地，秀丽东方同意进行整体搬迁，同时，区领导提出整体搬迁分三步并对秀丽东方进行赔（补）偿的思路。截至目前，双方就拆迁和赔偿事宜已经达成了初步协议。
秀丽东方景区大门口 图片来源：吴若凡/摄
修市政道路涉及景区
标准补偿惹争议
“2011年的时候，这里还只是一片遍布泥泞的荒野，满眼都是荒芜，垃圾、枯草、灰烬和烂沼泽。”秀丽东方景区相关负责人王敏告诉中国房地产报记者。
2011年3月，经锦江区政府招商引资，成都市农锦集体资产经营管理有限责任公司（锦江区下属资产管理公司）（以下简称“成都农锦公司”）与秀丽东方公司签订了《锦江区198地区农用地流转协议》，（以下简称“土地流转协议”）。根据土地流转协议，成都农锦公司将成都市锦江区198区域绕城高速内侧约1250亩农用地流转给秀丽东方公司，后者根据土地流转协议，在土地上发展现代农业及主题公园项目。
据悉，秀丽东方生态文化景区（以下简称“秀丽东方景区”）地处锦江区三圣乡景区，2011年，秀丽东方景区按锦江区招商引资要求投资3.5亿元。景区经过约2年时间的建设，于2013年初步建成，并于同年10月正式对公众开放，由于景区紧邻3.5环锦江大道，在便利的交通条件下一度客流量颇高。而秀丽东方公司高峰时有500余名员工，景区一度有400余家入驻商家，并获得了 “成都市民最喜爱的后花园”等一系列称号。
昔日的秀丽东方 图片来源：秀丽东方微信公众号
据秀丽东方景区负责人王敏介绍，这一经营状况持续到2018年。2018年，成都市政府规划新修建成都天府国际机场高速公路、成自高铁等交通干道。前述道路的修建，需要跨越整个秀丽东方景区，并填平景区内原二号草坪、丽水湖、幸福场等地，使得园林景观和观赏设施发生了很大的改变。
秀丽东方景区也由此开始走“下坡路”。
“当初修建机场高速时，政府只愿意给予我们几百万元的赔偿，我们当然不能同意。补偿是按照农村土地拆迁标准执行，但景区里面种的是具有观赏性的名贵植物。”王敏说。
王敏向记者出示了一份锦江区人民政府2011年签发的“198生态及现代服务业综合功能区领导小组文件”，文件显示，秀丽东方景区项目为“打造集花卉种植观光区和苗木种植观光园于一体的现代农业种植园”。公开信息显示，“198区域”此后升级为“成都市环城生态区”。
上海市新闵律师事务所高级合伙人刘福元律师向记者表示，符合批建手续的相关建造安装设施，政府应当按照公允价值赔偿。没有批建手续的建筑、设施应当按照拆违标准予以补偿。
昔日的秀丽东方 图片来源：秀丽东方微信公众号
“非法占用耕地” 对簿公堂
秀丽东方景区面临的问题远不止此。
2018年5月，原成都市国土资源局锦江分局向秀丽东方景区发布了土地违法行为告知书，称秀丽东方幸福场古建筑群、火锅厅等违法占用耕地面积已达到10.52亩，违法修建行为已达到“以非法占用耕地罪”刑事立案的标准。
王敏向记者出示了一封秀丽东方公司写给锦江区相关领导的信件。信件显示，根据国土资源部(2010年)155号文件，秀丽东方立项为现代农业种植观光园，应有3%~5%的附属设施用地指标。但目前企业有10.52亩(实际仅使用1%的设施用地指标)土地上的房屋被认定为违建，还以“非法占用农用地罪”被立案追究。
2018年5月，锦江区有关部门先行对秀丽东方的道路等设施进行拆除。同年7月11日，由原锦江区城管执法局牵头，对位于三圣街道的秀丽东方幸福场等违法建筑进行了强制拆除，并对土地进行了绿化处理。
据微信公众号“秀丽东方”于2018年7月发表的文章显示，强拆的时候，整个园区道路被毁，园区内也被断电、断气，移动通信基站也被拆除。
就强拆等争议问题，2018年7月26日，成都市锦江区融媒体中心微信公众号“锦江发布”进行过专门回应：秀丽东方项目在实施初期，完成了梅园、桃花坡、石榴湾等现代观光农业项目，但是后来，其陆续在园区内修建的宴会厅、火锅厅、幸福场、停车场等建筑物，实际为商业经营、休闲娱乐等用途，明显与“现代农业”要求不符。并且，这些设施属于155号文件特别强调的应纳入非农建设用地管理的范围。这些设施的修建，既不符合双方的协议约定，也不符合该区域的土地利用规划。
“锦江发布”还表示，秀丽东方质疑的“五断”（断水、断电、断气、断路、断网）问题，据了解，所谓“断路”是根据道路塌陷应急抢险和污水管网建设需要，对秀丽东方门前湿地路实施打围维修，目前该道路已恢复畅通。所谓的“断水、断电、断气”，则是依据《成都市城乡规划条例》第六十八条关于对违法建设提供水、电、气、通讯等相关服务的，由有权机关依据职权责令改正的规定，责令水、电、气服务商依法对秀丽东方园区内的违法建筑终止提供水、电、气等相关服务。
面对这一情况，四川秀丽东方投资管理有限公司对锦江区综合行政执法局、锦江区政府、提起行政诉讼。
中国裁判文书网收录的判决书显示，秀丽投资公司曾将锦江区人民政府、锦江区综合行政执法局诉至成都市中级人民法院，请求确认二者于2018年7月11日对秀丽投资公司所运营的秀丽东方景区实施的强制拆除行为违法。
此后，经法院审理认为，没有确切证据证明被诉强制拆除行为系由锦江区政府委托实施或锦江区政府参与共同实施，故锦江区政府并非本案适格被告。
2019年12月，成都市中级人民法院裁定，驳回秀丽投资公司对锦江区政府的起诉，并将该案移送锦江区人民法院审理。
刘福元律师表示，信赖原则和信赖利益应当受法律保护。当事人基于对政府规划行为的信任实施的民事法律行为，受法律保护。即使政府之后推翻之前的规划，但是对于当事人基于信赖实施行为产生损失的，政府应当赔偿损失。
秀丽东方园区现状 图片来源：吴若凡/摄
事情在2021年迎来了转机。
根据《关于秀丽东方园区涉项目建设交地沟通会纪要》显示，2021年7月27日下午，锦江区住房建设和交通运输局组织区规划和自然资源局、区公园城市局、三圣街道办、白鹭湾新经济总部功能区管委会、区综合执法局、三圣花乡转型升级指挥部、农锦公司和秀丽东方公司召开“秀丽东方景区涉项目建设交地沟通会”（下简称“沟通会”），形成有关天府新机场高速公路、成自高铁、天府绿道项目三个项目征地占地的附着物补偿方案，并对与农锦公司的土地流转费用争议做出安排。
会议纪要显示，锦江区将根据评估结果对秀丽东方公司进行补偿，并推出相应政策，进一步帮助秀丽东方公司发展。
同时，会议纪要提到，秀丽东方公司将利用平台经济和流量经济优势，在锦江区注册新经济公司，与白鹭湾新经济总部功能区管委会签订投资服务协议，并按照相关政策向注册地所在街道申请新经济企业扶持款，秀丽东方景区加大投入，力争打造成锦江区新经济名片；锦江区支持秀丽东方景区后续合法发展，由区住建和交通局搭建平台，联系天府新机场高速公司与景区按照商业方式合作，合理利用桥下空间；区公园城市局搭建平台，联系天府绿道公司与秀丽东方景区就融入环城生态公园建设事宜进行商谈；秀丽东方景区利用“三圣花乡”转型契机按照相关程序向“三圣花乡”转型升级指挥部提交方案，指挥部统筹考虑。
《会议纪要——关于秀丽东方园区涉项目建设交地沟通会纪要》 图片来源：受访者提供
王敏介绍道，在成都市有关部门领导的斡旋下，秀丽东方公司与区政府达成协议，上述诉讼以撤诉告终。
在沟通会结束后不久，秀丽东方公司收到了两笔赔偿款，合计3000万余元。
“我们在2018年5月15日第一次被拆迁后长达3年多的时间里一分钱都没有拿到。直到2021年才收到赔偿，但这与我们的实际损失相差太远了。”王敏说。
刘福元律师表示，虽然会议纪要没有明确赔偿金额，但是明确了赔偿的原则，以及确定赔偿金额的标准，政府应当依法根据实际情况确定赔偿金额，承担赔偿责任。同时，符合批建手续的建造安装设施，政府应当按照公允价值赔偿；没有批建手续的建筑、设施，按照拆违补偿。
就秀丽东方景区涉嫌非法占用耕地及2021年沟通会等问题，记者向锦江区政府相关部门发送采访提纲，截至发稿，未收到回复。
建设用地指标“失约”
被通知“复耕复垦”
据秀丽东方公司负责人王敏介绍，秀丽东方公司和成都农锦公司于2011年签订土地流转协议。根据协议，秀丽东方公司需以2000元/亩、每5年递增10%的方式支付土地流转费，土地流转期限从2011年4月1日至2028年3月30日。除了要支付土地流转费，公司还以6000元/亩的价格，支付给了锦江区政府共计750万元的青苗补偿费。
王敏表示，当初锦江区政府承诺给予土地流转费补贴，并全额补贴青苗补偿费。
在王敏向记者出示的一份锦江区人民政府办公室文件中显示，规模利用农用地1000亩（含1000亩）以上的，在流转期的前五年内，每年每亩给予1200元的土地流转费补贴，并全额补贴项目业主承担的青苗补偿费。但王敏告诉记者，这笔补偿费用他们一直没有拿到。
就上述文件及相关补贴补偿等问题，记者向锦江区公园城市建设和城市更新局核实求证，截至发稿尚未收到回复。
与此同时，王敏告诉记者，在2011年协商土地流转时，锦江区政府曾给秀丽东方公司共计几十亩的“红斑”（即土地性质为建设用地）土地指标。有了“红斑”，意味着公司可以在土地区域内搭建临时建筑和休闲娱乐设施，开展园区的经营活动。但上述“红斑”在秀丽东方经营的几年时间里一直没有落地。
“当初移交我们土地时，土地原始地貌图上有几十亩红斑。”
秀丽东方景区原始地貌图 图片来源：受访者提供
原本以为2021年签订了《会议纪要》，上述“红斑”终于将落地，景区可以正常经营，但秀丽东方公司没有等来想要的结果。
今年2月，秀丽东方公司得知，锦江区规划和自然资源局在2019年的第三次国土调查期间，将秀丽东方原有的“红斑”土地指标全部收回。没有“红斑”用地指标，意味着公司失去了申请配套经营设施的土地资格。
王敏表示，土地流转时，锦江区政府按照当年土地情况，为景区划定了乡村道路及晒坝几十亩 “红斑”(非耕地)。在这些土地区域内，公司可以修建临时建筑和休闲娱乐设施。
就土地指标等问题，记者向锦江区规划和自然资源局发送采访提纲，截至发稿，未收到回复。
此外，王敏还告诉记者，2022年末秀丽东方公司接到成都农锦公司的通知：根据政府通知，要求对景区214亩土地进行复耕复垦。
“他们要求复耕复垦的土地几乎是园区内所有的平地、草地，而剩下的土地都是些用来栽树而无法复原的土地，如果全部拿来复耕复垦，景区完全没法正常运行了。”王敏表示。
秀丽东方公司在微信公众号上发文表示，秀丽东方园区的土地性质是根据招商引资合同以及市区两级立项为苗木生态用地。秀丽东方公司按照锦江区政府招商引资要求投资3.5亿元对景区提档升级，打造出了一个农旅结合的现代观光农业园。
《“198”生态及现代服务业综合功能区领导小组文件》图片来源：受访者提供
“如果现在区里要求我们复耕复垦，应根据《合同法》依法妥善处理涉复耕复垦事项，按照合同进行赔偿。”
对此，刘福元律师表示，此前，企业基于对政府的信任前来投资，前期对土地进行流转、承租，由此产生了巨大投入。如今，即便现在因为发展的需要调整了相应规划，对于企业基于对前一个规划文件的信任而投入的建造、装饰装修在剩余租期的损失，出租人应当分担承租人建造和添赋设施设备的相关损失。当农锦资产管理公司自身收益无法弥补秀丽公司的损失时，秀丽公司可以向政府主张赔偿损失。
记者注意到，7月11日，微信公众号“秀丽东方”发文表示，已经正式向法院提交了诉讼材料。
此前，秀丽东方公司要求锦江区规划和自然资源局公开将园区“红斑”面积由8.2万平方米调整为156平方米的理由进行公示，该局做出不予公示的决定，秀丽东方公司不服该决定，为此日前已向锦江区人民法院提交行政诉讼的相关材料，并等待正式受理结果。
7月中旬，锦江区人民法院在给成都秀丽园林有限公司的《四川省行政成都市锦江区行政裁定书》中称，对于此前秀丽公司提起的行政诉讼，本院不予立案。锦江区人民法院在裁定书中表示，起诉人向被起诉人申请政府信息公开，要求被起诉人明确土地“红斑”的含义以及土地“红斑”面积变化的依据，该申请事项实际是向被起诉人进行咨询，要求被起诉人对其疑问作出解释说明，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范畴。起诉人不服被起诉人对其申请作出的答复，提起本案诉讼，不待合法定的起诉条件。
就要求秀丽东方景区“复耕复垦”等问题，记者向成都市锦江区政府及相关部门核实求证，截至发稿，未收到回复。
“说到底是土地惹的祸”。王敏说，现在景区内的土地已经从1250亩只剩下300余亩，当地承诺的补贴和扶持政策也迟迟不能完全兑现，多重压力下，公司资金链发生断裂，近些年公司运作靠借贷勉强维持。
北京金诉律师事务所主任王玉臣律师表示，当年的《会议纪要》等文件虽然不是生效的协议约定，但如果是真实记录，起码能证明当时的实际情况，作为证明客观事实的证据。涉及违法行政行为，企业有权利依法提起相关的复议或诉讼，以及行政赔偿。
目前，双方已就拆迁和赔偿事宜已经达成了初步协议。不过知情人士向记者表示，协议还没有最终“落到纸上”。
（应受访者要求 文中王敏为化名）
